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Veinticinco años en la
evolución del sistema* Twenty-five years of the system’s
development Emilio Muñoz El recorrido de la política
científica (y tecnológica) en España en los últimos 25 años no puede disociarse
de lo acontecido durante un siglo. Este proceso revela que ha habido una
diversidad de iniciativas que han coincidido con determinadas etapas de la
historia. La idea de acometer el proceso de modernización, en términos
económicos y científico-técnicos, ha estado casi siempre presente en esas
iniciativas. A pesar de la puesta en marcha de variados instrumentos
institucionales y organizativos, el entorno de la ciencia y la tecnología en
España permanece desestructurado: no existe un verdadero sistema y el mito de
Sísifo penetra con fuerza como analogía explicativa de la dinámica de ese
proceso, muchas veces intentado y pocas veces conseguido. Este análisis pone de
relieve la importancia de los contextos que hay que tener en cuenta para el
diseño de políticas efectivas, procurando huir de las imitaciones extremas. The path followed by the science (and technology) policy in Spain in the last 25 years seems to be dependent of the trajectory along the twentieth century. It shows that many initiatives have been taken with the idea of contributing to the process of «modernization of Spain». These initiatives corresponded to specific periods of the history and have designed and applied a complex set of institutional and organizational tools and arrangements. In spite of all these efforts, the science and technology environment in Spain still lacks structural scaffold. There is no a real system of science, technology, industry, innovation. The recourse to the myth of Sysiphus serves to explain the situation with the science and technology stone in the Spanish landscape. This analysis reveals the contextual significance, a point that has to be taken into account for the design of adequate policies in order to avoid failures that may result from processes of inadequate trasposition. __________________ *
Este texto está basado en un artículo previo publicado en la revista virtual Ciencia al Día Internacional
(http://www.ciencia.cl/CienciaAlDia/volumen4/numero1/articulos/articulo2.html). El recorrido de la política científica y
tecnológica en España no puede hacerse sin recordar desde dónde partimos.
Historia y cultura son factores determinantes en el progreso científico y
técnico de los países, como se ha puesto de relieve en numerosos estudios
(véase, por ejemplo, el reciente libro editado por Laredo y Mustar, Research and Innovation Policies in the New
Global Economy. An International Comparative
Analysis, 2001). Tras el período de gloria que España disfrutó
en los siglos xv y xvi con el dominio de la náutica en el
concierto internacional, se ha venido observando un continuo declive en el
desarrollo científico y tecnológico español, cuando se compara con el resto de
los países europeos y con los grandes colosos del desarrollo económico e
industrial que son Estados Unidos y Japón. Los historiadores de la ciencia como Laín
Entralgo, López Piñero o J.M. Sánchez Ron han venido insistiendo en las
carencias que se han dado en el proceso evolutivo español con respecto a la
ciencia y la tecnología. Entre sus argumentos cabe mencionar: la ausencia de un
siglo de oro de la ciencia española; el orillamiento de la revolución
industrial; una limitada incursión en el Siglo de las Luces; el
conflicto entre las dos culturas y el debate sobre la capacidad científica de
España; disociación entre sectores estratégicos de la ciencia y la técnica.1,2 Setenta y cinco años en la promoción de la ciencia en España A pesar de este oscuro panorama, España
experimentó a finales del siglo xix
y en el primer tercio del siglo xx
un renacer científico y técnico que discurrió en paralelo con los primeros
esfuerzos para llevar a cabo una «política para la ciencia». Estos esfuerzos se
canalizaron a través de la Junta para Ampliación de Estudios (JAE), institución
creada en 1907, de corte parecido a los Consejos británicos, que presidió el
premio Nobel de Fisiología y Medicina, Santiago Ramón y Cajal (Sánchez Ron,
1989). La política llevada a cabo por la JAE se articulaba por medio de la
promoción de la ciencia de base; la creación de infraestructuras e
instituciones como plataformas para avanzar en la generación del conocimiento
científico; el establecimiento de instrumentos para armonizar la educación con
el quehacer científico con el reconocimiento, más o menos explícito, de la importancia
del capital humano para ese quehacer. Es asimismo necesario subrayar que este
esfuerzo a favor de la ciencia en España se vio acompañado por un florecimiento
técnico que parecía ser heredero de la capacidad tecnológica que contribuyó al
poderío de la navegación española en su período de esplendor. Todos estos esfuerzos se vinieron abajo con
el advenimiento de la Guerra Civil (1936-1939) y la dictadura impuesta por los
vencedores con los consiguientes movimientos reaccionarios, que surgieron
contra la intelectualidad académica y científica implicada en el renacer
científico español que hemos mencionado, y que había apoyado en su gran mayoría
a la República española. La creación del CSIC El evidente desmantelamiento de la
infraestructura científico-política que causó el conflicto, se trató de paliar
por el régimen del general Franco con la creación del Consejo Superior de
Investigaciones Científicas (CSIC) que asumió la mayoría de los bienes
exonerados a la JAE, si bien no pudo hacer frente con inmediatez a la sangría
de capital humano producida por la diáspora de la Guerra Civil. El CSIC fue construido alrededor de la figura
de su fundador y primer secretario general, José María Albareda. Albareda, que
había sido becario de la JAE y conocía su filosofía e instrumentos, llegó a ser
catedrático de Edafología (Ciencias del suelo) en la Facultad de Farmacia de la
Universidad de Madrid (Complutense) y era miembro de la influyente organización
religiosa Opus Dei en la que posteriormente profesó como sacerdote. Albareda
era un buen conocedor de la dinámica internacional de la ciencia y trató de
configurar al CSIC como una organización que respondiera a los patrones de esa
dinámica, combinando las características de una institución como el Max Planck
con las de las Academias de Ciencias de los países del Este europeo −el
CSIC surge como una agencia híbrida destinada tanto al diseño y promoción de la
política científica como a la ejecución de investigación a través de institutos
propios (Santesmases y Muñoz, 1993; número especial de la revista Arbor,
1990)−. En su devenir3 ha contribuido decisivamente a la
profesionalización de la actividad científica en España, y a la propuesta y
puesta en práctica de organizaciones e instituciones innovadoras, en el marco
español para la realización de la práctica científica. Sin embargo, el CSIC no
pudo superar el trauma y la ambigüedad de su origen. Las relaciones con la
universidad española distaron mucho de discurrir por el cauce de la
colaboración y la amistad durante los primeros 20 años de la historia del CSIC,
aunque se establecieron unidades y centros de investigación de carácter mixto,
fundamentalmente ligados a áreas del conocimiento a las que se extendía la
influencia ideológica como es el caso de las humanidades, o a áreas
científico-técnicas a las que el secretario general consideraba estratégicas
para avanzar por el camino de una política «por la ciencia». Por otro lado, la voluntad de
internacionalización que rodeó la creación y la trayectoria institucional del
CSIC no fue suficiente para instaurar la ciencia (y la técnica) española en el
panorama internacional, aunque esa postura sí logró que la influencia
internacional se proyectara sobre las carreras profesionales de los
investigadores del CSIC4. La primera reforma:
la Comisión Asesora de Investigación Científica y Técnica La autarquía en la que el régimen de Franco
había sumido a España iba conduciendo al país a una situación sin salida, con
una crisis económica que era difícil de corregir. De ahí que fuera necesario
emprender un giro importante en la estrategia económica seguida hasta entonces:
estamos hablando de finales de los años cincuenta con la llegada al Gobierno de
los llamados «tecnócratas», con el plan de estabilidad económica y la
subsiguiente puesta en marcha de los Planes de Desarrollo. La opción adoptada por la estrategia
tecnocrática, dirigida desde el Opus Dei, se orientó hacia la modernización de
España con la inspiración de modelos foráneos. Este proyecto trató de
incorporar la ciencia y la tecnología como instrumento de valor estratégico
para conseguir aquel objetivo y contribuir al desarrollo económico español. La
influencia de las organizaciones internacionales como la UNESCO y la OCDE fue
decisiva para la introducción en la agenda política de la referencia a la
ciencia y la tecnología. Ante la insuficiencia del CSIC para cumplir sus
funciones como organismo responsable de la política científica nacional, el
movimiento reformista encabezado por la tecnocracia estableció un nuevo
organismo, la Comisión Asesora de Investigación Científica y Técnica (CAICYT),
con la función de asumir la planificación de la política científica y
tecnológica. Esta política debía abordar un doble objetivo: promover la ciencia
de base en el sector público y fomentar la investigación en el sector privado
por medio de medidas incitativas con la financiación de proyectos de I+D en
colaboración con investigadores del sector público. Estas acciones fueron
puestas en práctica con la fórmula de «proyectos concertados de investigación»,
un instrumento que ha hecho fortuna en la historia de la política científica en
España (Muñoz, 1998). La CAICYT vio constreñida la eficacia de su
acción durante los primeros años de su vida administrativa por la ausencia de un
presupuesto específico para realizar las funciones previstas. Sólo varios años
después, con la puesta en marcha de los Planes de Desarrollo, se estableció el
Fondo Nacional para la Investigación Científica y Técnica con la dotación de
recursos económicos para la CAICYT. Con esta atribución, la CAICYT pudo poner
en práctica iniciativas encaminadas a desarrollar una «política para la
ciencia» con la financiación de proyectos de investigación en el sector
público, favoreciendo por primera vez, tras la Guerra Civil, la financiación de
infraestructuras y equipamiento científico en el mundo universitario. Es
importante subrayar que la CAICYT, aunque fue adscrita al Ministerio de la
Presidencia (la institución gubernamental responsable de la coordinación entre
los distintos ministerios), mantuvo una estrecha conexión administrativa con el
CSIC durante varios años, desde su creación hasta la década de los setenta,
haciendo difícil la institucionalización de su independencia. De hecho, el
ámbito del CSIC más orientado hacia la tecnología, identificado con el
Patronato Juan de la Cierva, desempeñó un papel decisivo en la organización y
gestión de la CAICYT. Esta circunstancia ponía de manifiesto la efectividad de
un principio rector en la Administración española, principio que guarda
analogía con el de conservación de la energía y que podemos enunciar así: «En
la Administración española ninguna organización e institución se crea o se
destruye, únicamente se transforma». A pesar de los esfuerzos de la CAICYT en
establecer la organización de la investigación científica y técnica en España,
su análisis nos revela que sus resultados fueron limitados. El desarrollo
económico promovido por la estrategia tecnócrata fue independiente de la
influencia de la ciencia y la tecnología. Como he señalado en diversas
publicaciones (Muñoz et al., 1998;
1999; Muñoz, 2000), España accedió al décimo lugar en la escala económica
mundial con un modesto esfuerzo en el gasto de I+D que apenas superaba el 0,3 %
de su producto interior bruto (PIB). La transición democrática La muerte de Franco y la transición a la
democracia representaron un nuevo parón en el proceso de institucionalización
de la ciencia y la tecnología en España. La preocupación por asentar la
democracia en un entorno político y económico de extrema fragilidad, desplazó a
la ciencia de la inmediata acción política. Hubo que esperar a finales de los
años 70 para la reaparición de la ciencia y la tecnología en el panorama
político español. Contribuyó decisivamente a que ello fuera así la creación del
Ministerio de Universidades e Investigación bajo la dirección de Luis González
Seara y la consiguiente remodelación de la CAICYT, que fue colocada bajo la
dependencia de ese ministerio y convertida en una agencia financiadora de la I+D
por mecanismos competitivos. El Ministerio de Universidades e
Investigación tuvo una corta vida (apenas dos años) pero sirvió para establecer
una senda en la organización de la gestión de la ciencia (y la tecnología) que
se ha mantenido durante algunos años y que fue el armazón sobre el que se
construyó la reforma de los ochenta que presentamos a continuación. La reforma de los años ochenta La transición hacia la democracia en España
se ha considerado como un proceso de éxito que ha contribuido decisivamente a
la modernización del país. Otro factor importante para mantener la tensión
sobre este proceso de modernización ha sido la integración de España en la
Comunidad Europea (1986). El impulso hacia la modernización hizo
reaparecer las cuestiones relacionadas con la ciencia y la tecnología en la
agenda política. Las elecciones de 1982 marcan un punto álgido en esta
dinámica. Las políticas sobre investigación y desarrollo (I+D) encontraron su
hueco en los programas electorales de los partidos. El Partido Socialista
(PSOE) había hecho particular hincapié en estos puntos y tras la victoria
electoral alcanzada, puso en marcha un proceso de reforma. Este proceso tuvo
sus bases en la idea de plantear modelos imitativos a los de los países más
avanzados en su desarrollo tecnológico, económico e industrial, siguiendo la
pauta del modelo lineal de la investigación hacia la tecnología. La falta de
experiencia de los actores políticos y del mundo académico sobre estas
cuestiones determinó que se adoptara este modelo, cuando precisamente se estaba
cuestionando en aquellos países y aquellos entornos que se trataba de imitar. En cualquier caso, la decidida acción de los
«emprendedores políticos» (Sanz Menéndez, 1997) hizo posible la reforma que se
caracteriza por dos puntos de fuerza: a) diagnóstico de la situación y b)
diseño y puesta en práctica de medidas políticas para la terapéutica de la
situación. a) El diagnóstico reveló que en España se
dedicaba un esfuerzo modesto en I+D, que ese esfuerzo era llevado a cabo de modo
descoordinado, que la investigación carecía de estrategia, y que la producción
científica y el eventual desarrollo tecnológico estaban disociados de la realidad y los intereses
sociales. b) Para la corrección de esta situación, se
tomaron las siguientes medidas:
· Promulgación de la Ley de
Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica (Ley
13/86, popularmente conocida como Ley de la Ciencia), cuyos objetivos fundamentales son: dar
relevancia política a la investigación; aumentar los recursos destinados a la
I+D; actuar en el fomento de la I+D de acuerdo con estrategias y prioridades; y
corregir la descoordinación.
· Elaboración y puesta en
práctica del Plan Nacional de Investigación y Desarrollo Tecnológico (Plan
Nacional de I+D) como instrumento operativo de la Ley de la Ciencia para
atribuir los recursos de acuerdo con un plan estratégico.
· Establecimiento de la Agencia
Nacional de Evaluación y Prospectiva (ANEP), como agente independiente para la
evaluación de las actividades de I+D y para eventualmente proyectar escenarios
de futuro.
· Establecimiento y desarrollo de
la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (CICYT) con el fin de
promover la coordinación en el interior del gobierno de las actividades de I+D
y de desarrollar el Plan Nacional I+D de acuerdo con esta premisa.
· Fomentar la actuación del
Ministerio de Industria y Energía (MINER) y de su agencia para la innovación,
el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI), como puente entre
la investigación y el desarrollo tecnológico con la innovación y la producción
industrial. Evaluación de la reforma de los ochenta Los resultados de la reforma han sido
híbridos con una mezcla de éxitos y fracasos. Es posible que los éxitos sobrepasen
en calidad y cantidad a los resultados poco satisfactorios, pero éstos están
ahí para recordarnos con insistencia que hay asignaturas pendientes, y algunas
de bastante calado, en el programa de reforma de la ciencia y la tecnología en
España. Esta evaluación se puede resumir de modo sucinto en los siguientes
puntos:
· Ha aumentado el esfuerzo en
I+D, aunque España está lejos de la media europea. Este esfuerzo es mayor en
investigación en el sector público que en el privado. La innovación y la conexión
de la I+D con ella y con la sociedad sigue presentando quiebras. · La cuota de producción científica de España en el concierto internacional ha aumentado de modo exponencial hasta alcanzar más del 2 %, pero la relevancia de esta producción es discutible. Este importante incremento en la tasa de producción de conocimiento no se ha visto correspondido por un incremento paralelo de su reconocimiento por la comunidad internacional. La medida de los índices de impacto (número de citas recibidas) de los artículos publicados por científicos españoles revela una situación bastante estable con uno de los niveles más bajos de la Unión Europea, aunque se observa una ligera evolución positiva en los últimos dos años.
· La capacidad de innovación del
sector empresarial español sigue siendo una cuestión pendiente.
· La coordinación no ha
funcionado de modo adecuado.
· Se ha formado un capital
humano, cuya utilización en el seno del sector de la I+D en España continúa
como problema e incógnita, de forma que incide sobre la cuestión acuciante de
la «fuga o ausencia de cerebros».
· La ANEP ha operado con bastante
satisfacción en el terreno de la evaluación de proyectos, pero su
funcionamiento ha dejado bastante que desear en el terreno de la evaluación de
programas y políticas, así como en el de la prospectiva.
· Se puede hablar de que se ha
configurado un sistema español de investigación y desarrollo, fundamentalmente
en el ámbito público, pero no existe un sistema nacional de innovación. Sólo
algunas comunidades autónomas muestran esbozos de sistemas regionales de
innovación.
· El CDTI ha sido efectivo en la
promoción de la I+D en los sectores industriales tradicionalmente proclives a
esta actividad, pero no ha fomentado la dinámica de la innovación en los
sectores poco inclinados a esta opción estratégica y organizativa. La reforma de final de siglo Las elecciones de 1996 han supuesto la
llegada al poder del Partido Popular, dando así sentido práctico al principio
de alternancia tan común en las democracias avanzadas. La reforma de los años
ochenta en el terreno de la I+D ha tenido que someterse al escrutinio de esta
alternancia. Los cambios organizativos han sido
importantes, y además rápidos, lo que hace difícil proceder a una evaluación de
sus consecuencias. En términos generales, se puede decir que los cambios han
perseguido corregir las disfunciones detectadas en el embrionario sistema
español de ciencia y tecnología:
· La descoordinación se ha
tratado de acometer con la creación de la Oficina de Ciencia y Tecnología
(OCYT) y con su adscripción a la Presidencia de Gobierno. Esta opción ha sido
sustituida en el año 2000 por la creación del Ministerio de Ciencia y
Tecnología, que ha asumido competencias de, al menos, dos ministerios: el
Ministerio de Educación y Cultura, y el de Industria y Energía.
· La innovación se ha tratado de
promover con un nuevo diseño del Plan Nacional que ha incorporado la I de la
innovación para así integrar un Plan de I+D+I.
· El aumento de recursos se ha
encaminado por la vía de un cierto artificio contable al incorporar recursos
destinados a programas industriales estratégicos del sector de la defensa.
· La incorporación de (nuevo)
personal cualificado está presente en el discurso pero su puesta en práctica
continúa indefinida. Algunas conclusiones Los Planes de Desarrollo sirvieron durante la
década de los sesenta, el período tecnocrático del régimen de Franco, para la
introducción de la ciencia y la tecnología en la agenda política. Contribuyeron
al reconocimiento institucional de estos temas −incorporación de la
ciencia a las responsabilidades del Ministerio de Educación, creación de la
Comisión Asesora de Investigación Científica y Técnica, establecimiento del
Fondo Nacional para la promoción de la Ciencia y la Tecnología− y fueron
asimismo un valioso instrumento para la mejora de las infraestructuras:
recursos humanos, materiales y equipos, sobre todo en el ámbito de las
universidades. Durante el período de la transición
democrática se sentaron los pilares de una reforma de la organización de la
ciencia y la tecnología en España. Se empezó a introducir la cultura de la
financiación de la investigación de acuerdo con criterios competitivos y se
iniciaron los incentivos para publicar los trabajos científicos en revistas
internacionales. La importante reforma emprendida en los años
ochenta continuó profundizando en la consolidación de estas tendencias,
mientras que perseguía conseguir la asimilación, por parte de las clases
política y empresarial, de la importancia del desarrollo científico-técnico
para avanzar en el progreso económico y social. Desde entonces, vivimos en
España, con respecto a la investigación, una situación de altibajos, en la que
las crisis económicas o los cambios políticos inciden sobre la promoción y
gestión de estas actividades, no siempre con los mejores resultados ni con las
perspectivas más halagüeñas. Parece lógico concluir que España en los
albores del siglo xxi permanece
desestructurada en su sistema científico-técnico. Durante una centuria se han llevado
a cabo muchos intentos que se saldan con una mezcla agridulce de éxitos y
resultados menos satisfactorios. En diversas ocasiones he acudido a la
metáfora mitológica de Sísifo para explicar la postura de los varios «sísifos»
que han tratado de levantar la piedra de la ciencia y la tecnología (o de su
sistema) en España hasta la altura que parece corresponderles. En mi modesta
opinión, esa analogía es todavía válida para entender dónde nos encontramos. Emilio Muñoz
es Profesor de Investigación del Consejo Superior de Investigaciones
Científicas (CSIC) en el área de Biología y Biomedicina. En la actualidad
dirige un grupo sobre Ciencia, Tecnología y Sociedad en la Unidad de Políticas
Comparadas. Desde 1980 hasta 1991 ha desempeñado diversos puestos en la
Administración de Ciencia en España, entre los que cabe destacar la Presidencia
del CSIC y la Secretaría General del Plan Nacional de I+D, del que fue su
creador. Es autor de varios libros y centenares de artículos sobre políticas de
I+D, nuevas tecnologías y evaluación social. Notas 1 Laín Entralgo
ha subrayado la dificultad de la universidad española durante bastante tiempo
para realizar investigación y responder a las necesidades sociales. 2 Sánchez Ron ha
indicado que el sector de la defensa no ha contribuido en la España franquista
al desarrollo científico y técnico. 3 El CSIC
presenta las mayores semejanzas organizativas con el Centre National de la
Recherche Scientifique (CNRS), organización contemporánea y promovida
igualmente por el poder político, aunque esas iniciativas tuvieran sus orígenes
en muy diferentes ideologías (nacionalsocialismo y comunismo, respectivamente). 4 Para conocer la
imagen del CSIC en el año 2000, véase el número de Arbor del que es editor
Miguel Ángel Garrido («El CSIC en los umbrales del siglo xxi», Arbor 2000; mayo, nº 653). Bibliografía Laredo P., Mustar P. (eds.): Research
and Innovation Policies in the New Global Economy. An International Comparative
Analysis, E. Elgar, Cheltenham, Northampton, 2001. En este libro,
véase el artículo de E. Muñoz: «The Spanish System of Research». Muñoz E.: «La investigación en la España de hoy. Mapa de acciones y
constricciones y su reflejo en el paisaje de 1997», Asclepio 1998; L-1: 7-29. Muñoz E., Santesmases Mª J., Espinosa DE LOS MONTEROS J.: «Organisational
detours for building up an efficient public research system. The case of Spain
and Portugal, an endless story?», EASST´98, Cultures of Science and Technology.
Europe and the Global Context, 1998; Abstracts volume: 55-56. Muñoz E., Santesmases Mª J., Espinosa de los Monteros J.: Changing structure, organisation and nature
of public research systems. Their dynamics in the cases of Spain and Portugal, Instituto de Estudios Sociales
Avanzados - CSIC, Madrid, 1999. Sánchez Ron J.M. (coord.): 1907-1987: La Junta para ampliación de estudios e investigaciones científicas 80
años después, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Madrid,
1989; vols. I y II. Santesmases Mª J., Muñoz E.: «Las primeras décadas del
Consejo Superior de Investigaciones Científicas: una introducción a la política
científica del régimen franquista», Boletín
Institución Libre de Enseñanza 1993; nº 16: 73-94. Sanz Menéndez L.: Estado, ciencia
y tecnología en España: 1939-1997, Alianza Universidad, Madrid, 1997. VV.AA.: El CSIC: una visión retrospectiva,
Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Madrid, revista Arbor,
1990. Frases
destacadas «El CSIC surge como una
agencia híbrida destinada tanto al diseño y promoción de la política científica
como a la ejecución de investigación a través de institutos propios.» «En la Administración
española ninguna organización e institución se crea o se destruye, únicamente
se transforma.» «La muerte de Franco y la
transición a la democracia representaron un nuevo parón en el proceso de
institucionalización de la ciencia y la tecnología, que se vieron desplazadas
de la inmediata acción política.» «Desde la importante reforma emprendida en los años ochenta, vivimos una situación de altibajos, en la que las crisis económicas o los cambios políticos inciden sobre la promoción y gestión de la ciencia y la tecnología.»
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