Del nacimiento del FIS a la consolidación de un
sistema de investigación sanitaria
From
the dawn of FIS to the consolidation of a sanitary research system José Ramón Ricoy El Fondo de Investigación Sanitaria (FIS) podría definirse como el instrumento a través del cual un segmento considerable de la investigación biomédica, aquella más orientada a la clínica o de carácter más aplicado, ha logrado ganarse un espacio normalizado en el sistema español de ciencia y tecnología. El autor describe sus orígenes, etapas de desarrollo y estrategias como vía para entender cómo esta institución ha permitido consolidar un sistema de investigación sanitaria. The Fondo de Investigación Sanitaria (FIS, Sanitary Research Fund) could
be defined as the tool that has lead to significant developments in biomedical
research, particularly in research lines addressing clinical and applied
aspects. Biomedical research has also earned its own place in the Spanish
Science and Technology system. The author describes the origin of FIS, its
development and strategies to understand how it has promoted the establishment
of a sanitary research system. El Fondo de Investigación Sanitaria (FIS) se creó en 1980, simultáneamente a la desaparición del Instituto Nacional de Previsión (INP) y la constitución del INSALUD. Pasó a heredar, en ese momento, la tradición de la Comisión Administradora del Descuento Complementario, ente que se había iniciado en 1968 para destinar a la investigación el 15 % de los fondos resultantes de la aplicación del descuento que la industria farmacéutica realizaba sobre las ventas a la Seguridad Social. Con estos fondos se habían financiado proyectos de investigación, bolsas de viaje para asistir a congresos, reuniones científicas y publicaciones. Sobre
esta tradición se constituyó el Fondo de Investigaciones Sanitarias de la
Seguridad Social, que comenzó en 1981 financiando, además de las acciones
anteriores, becas de ampliación de estudios y becas de iniciación a la
investigación. La concentración en aquel momento de las actividades sanitarias
en INSALUD hizo que el FIS se desarrollase inmerso en esta entidad. En
1992, al crearse la Dirección General de Ordenación de la Investigación y
Formación (DGOIF), se le adscribió el FIS, encomendando su dirección al
subdirector general de Coordinación de la Investigación, aunque manteniendo los
vínculos administrativos y presupuestarios con INSALUD. En 1994 desapareció la
DGOIF, integrándose en el Instituto de Salud Carlos III; y con ella el FIS, en
los mismos términos anteriores. Desde el momento de su constitución en 1980, su
presupuesto ha ido aumentando progresivamente desde los 232 millones de pesetas
hasta alcanzar los 4903 en 1995. Al
tiempo que crecía su presupuesto, las actividades del FIS fueron concretándose
hasta definir en 1996 dos grandes programas de actuación que partían de
premisas perfectamente definidas. Así, se entendía que en todo proceso de I+D
es imprescindible desarrollar armónicamente la promoción de la investigación (a
través de un aumento progresivo del gasto a ella destinado) y la formación de
personal (para conseguir un número de investigadores capaces y suficientes para
afrontar la investigación). De
acuerdo con estas premisas se estableció, en primer lugar, un programa de
promoción de la investigación, tendente a desarrollar la investigación a través
de la financiación de proyectos, y a posibilitarla a través de las ayudas para
infraestructura. En segundo lugar, se definió un programa de formación de
personal investigador, tendente a conseguir la capacitación adecuada del
personal para poder realizar la necesaria investigación, que engloba becas de
ampliación de estudios; becas Instituto de Salud Carlos III; becas de
intercambio con países de la Unión Europea y de Iberoamérica; acciones
especiales para facilitar la difusión de la actividad científica (bolsas de
viaje, reuniones, publicaciones). El
FIS supuso un agente movilizador sin precedentes del personal del sistema
nacional de salud, como queda patente al valorar los solicitantes de sus
acciones; a título de ejemplo, las solicitudes presentadas durante 1995 han
sido: - Proyectos de investigación: 1864 investigadores principales. - Ayudas para infraestructura: 128 unidades de investigación. - Becas de ampliación de estudios: 665 profesionales. - Becas de intercambio: 62 profesionales. Etapas de desarrollo del FIS hasta 1996 En la evolución del FIS se
pueden diferenciar tres épocas concretas. La primera es la denominada etapa
del descuento complementario, que va de 1968 a 1980, durante la cual se
desarrolló la investigación sanitaria en el seno de centros de excelencia,
tanto del sistema sanitario como ajenos al mismo. Surgieron centros y unidades
acreditadas para la investigación que supusieron un auténtico motor para el
desarrollo científico de la sanidad en España. La segunda abarca desde
1980 hasta 1987. En esa etapa, José María Segovia de Arana, Juli Nadal y
Fernando Ruiz Palomo compatibilizaron la dirección del FIS con otros cometidos que
tenían encomendados. Durante este período se amplió la masa crítica en
biomedicina, se hizo un esfuerzo en formación de personal a través de las becas
de iniciación a la investigación, y en perfeccionamiento del personal a través
de las becas de ampliación de estudios; y se inició la puesta en marcha de
programas prioritarios orientados a completar la investigación biomédica con el
desarrollo de otros campos de gran relevancia para la salud, como fue la
información, la salud pública o la epidemiología. Un análisis somero de lo
que representó el FIS en este período podría esquematizarse en dos aspectos
concretos. Por una parte, financiaba investigación de alta calidad, pero
centrada en la investigación fundamental. Por la otra, financiaba investigación
a determinadas elites del ámbito académico, que aportaban conocimiento
biomédico. En resumen, pese a haber puesto en marcha un programa movilizador,
la investigación seguía centrada en los aspectos biomédicos y desarrollada por
determinadas elites sanitarias y académicas. La etapa posterior al 1 de
abril de 1987, el FIS cuenta con un director exclusivamente dedicado al mismo,
primero como vocal asesor del ministro (José Ramón Ricoy) y más tarde, a partir
de junio de 1992, como subdirector general de Coordinación de la Investigación
(Enrique Marín y Luis Erik Clavería). Durante esta fase se abordó la desmitificación
del hecho investigador como relevante para la salud, y la generalización
de las ayudas del FIS, para contribuir a la equidad del sistema sanitario; sin
olvidar la incardinación del FIS en el sistema de ciencia y tecnología español
definido en la Ley de la Ciencia (13/86), en el sistema nacional de salud
definido en la Ley General de Sanidad (14/86), y su protagonismo en el sistema
de ciencia y tecnología europeo tras la incorporación de España a la CEE el 1
de enero de 1986. El período 1987-1996: cuatro estrategias para el FIS En 1987, podría decirse
que el FIS se planteó cuatro estrategias. La primera tenía que ver con las
acciones que permitiesen al profesional sanitario dedicar sus esfuerzos, además
de a la asistencia y a la docencia, a la investigación. Y que esta capacidad
fuese factible al margen del grado académico y de la ubicación geográfica. La segunda
perseguía la estructuración y reconocimiento del hecho investigador en las
áreas de salud, mientras que la tercera tenía que ver con el reconocimiento del
FIS dentro del sistema español de ciencia y tecnología, ya que en la Ley de la
Ciencia había quedado relegado a una disposición adicional. La cuarta tenía que
ver con la necesidad de que el FIS estuviese presente en la eclosión del
sistema de ciencia y tecnología en salud europeo. La presencia del FIS en
los foros europeos que trataban sobre la investigación en salud se consiguió
participando en la multitud de reuniones en las cuales se diseñaban los
programas marco de la Unión Europea, hasta conseguir, de la mano de los Dres.
Eduardo Rodríguez Farré y Luis Erik Clavería, colocar a la participación
española entre los líderes de opinión de la Unión Europea en investigación en
salud. El reconocimiento del FIS
dentro del Plan Nacional de I+D en salud exigió negociar con la DGICYT y con el
Plan Nacional de I+D, desde una postura poco propicia para los responsables del
FIS debida a su endeblez administrativa y a las reticencias que los
negociadores del Ministerio de Educación y Ciencia habían demostrado
anteriormente con respecto al FIS. Pese a la obstinación de los negociadores,
las dificultades pudieron salvarse gracias al hecho de que éstos estaban
concienciados de la peculiaridad y relevancia de la investigación en salud, y
la comprensión de los interlocutores (Luis Oro, Emilio Muñoz, Pedro Ripoll,
Roberto Fernández de Caleya y Enric Banda), que permitieron conseguir
protagonismo para el FIS. Al final, y desde 1995, el
FIS fue un Programa Sectorial del Plan Nacional de I+D, participando en una
convocatoria conjunta con el propio Plan Nacional de I+D y el Programa
Sectorial de Promoción General del Conocimiento en el área de ciencias
biomédicas y de la salud. Por otra parte, la
estructuración de la investigación en las áreas de salud perseguía, además del
fomento y la coordinación de la investigación, el reconocimiento de la
investigación por los gestores. Se trató de dar prestigio in situ a la
investigación potenciando las comisiones de investigación a través de la
gestión del 10 % de los gastos institucionales de los proyectos e implicando a
los gestores en la gestión. Un paso más fue la estructuración de la
investigación en las áreas de salud en unidades de investigación, incentivada y
posibilitada a través de las ayudas de infraestructura. Por último, en 1996, la
investigación ya figuró, en el Contrato Programa de INSALUD con los centros
asistenciales de las áreas de salud, como un hecho más a tener en cuenta por
los gestores. Las unidades de investigación fueron así una realidad en el
sistema sanitario, coordinadas desde el Instituto de Salud Carlos III a través
del Centro Coordinador de REUNI. Las unidades de
investigación surgieron con numerosas críticas y suspicacias por la decidida
potenciación que a través de ellas se trataba de hacer de la epidemiología
clínica. Al respecto hay que tener presente que el papel de la epidemiología
clínica en los sistemas sanitarios no es otro que dotar a los clínicos de las
herramientas necesarias para hacer científica su práctica, posibilitar la
colaboración con otras disciplinas científicas de las ciencias de la salud para
poner la atención médica en la perspectiva general del concepto y determinantes
de salud, mejorar la efectividad de la práctica clínica a partir de la
producción de conocimiento científico sobre ella, y aportar el conocimiento
necesario para ayudar a la gestión científicamente fundada de los servicios
sanitarios y a la toma de decisiones políticas en materia de salud. Queda
claro, por tanto, que la epidemiología clínica es fundamental para conseguir
una práctica clínica cada vez más adecuada y transferir a la misma los
conocimientos surgidos de la investigación biomédica básica y de la investigación
en salud pública. Con la primera estrategia,
la de «desmitificar» y «generalizar» la investigación sanitaria, se trató de
facilitar la accesibilidad a la investigación y formación del personal
sanitario, incorporando al proceso investigador a todos los profesionales
sanitarios, al margen de su titulación académica. Para poder alcanzar esta meta
era necesario poner en marcha acciones concretas que permitiesen: 1)
Ampliar el espectro de la investigación financiada por el FIS y hacer énfasis,
por una parte, en áreas temáticas olvidadas o poco desarrolladas y, por otra,
en colectivos clásicamente marginados de la innovación. Esto se puso en marcha
desarrollando un programa de entrenamiento en metodología de la investigación
clínica, que perseguía dotar de las herramientas metodológicas necesarias a los
profesionales del sistema; el programa denominado PEMIC (Programa de
Entrenamiento en Metodología de la Investigación Clínica) fue liderado por
Francisco Pozo y contó con 120 alumnos seleccionados de las distintas áreas
geográficas de nuestro país. A la vez, se amplió la oferta de las becas de
ampliación de estudios, para que los territorios marginados y los colectivos
poco comprometidos con la investigación pudiesen desarrollarla. 2)
La atención a grupos marginados del hecho innovador que induce la investigación
se llevó a cabo a través de grupos de trabajo en los que participaban estos
profesionales. Así, se montó un grupo de trabajo en atención primaria, que
elaboró documentos que fueron la base de una participación activa de estos
profesionales en la investigación. Desde el principio preocupó al FIS la
marginación del personal de enfermería, por lo que puso en marcha un grupo de
trabajo que ha ido progresando en la maduración de una reflexión conjunta sobre
la investigación en cuidados, tan íntimamente ligada a la investigación en
servicios de salud. 3)
Una preocupación constante fue la búsqueda de equidad del sistema de I+D,
tratando de fomentar la participación de todos, pero garantizando la calidad y
fomentando la solidaridad. Dado que la investigación tiene que ser un hecho
competitivo, en el que sólo los capacitados participen, se hizo énfasis en la
oferta de becas de ampliación de estudios para los colectivos marginados de la
investigación, para las áreas geográficas con escasa tradición investigadora y
para los que finalizaban el sistema MIR. Con estas actuaciones se
fue creando también una cultura administrativa de la gestión de la I+D en las
instituciones sanitarias, se ha ido mejorando la calidad de los proyectos de
investigación al comunicar a los investigadores los detalles sobre la
evaluación de sus proyectos, y se ha conseguido que el FIS pase a formar parte
del activo de los profesionales, debido a su carácter popularizador de la
investigación. José Ramón Ricoy es Profesor
titular de Anatomía Patológica de la Universidad Complutense de Madrid y Jefe
de Sección de Neuropatología del Hospital Universitario Doce de Octubre de
Madrid. En 1987 fue nombrado Director del Fondo de Investigación Sanitaria
(FIS). Hasta mayo de 1996 fue Director General de coordinación de la
Investigación y Formación del Ministerio de Sanidad y Consumo, y posteriormente
Director del Instituto de Salud Carlos III. Frases destacadas «El FIS supuso un agente movilizador sin
precedentes del personal del sistema nacional de salud, como queda patente al
valorar los solicitantes de sus acciones.» «Una preocupación constante del FIS ha sido
la búsqueda de equidad del sistema de I+D, tratando de fomentar la
participación de todos, pero garantizando la calidad y fomentando la
solidaridad.»
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