OCYT’s experience in
the development of the system
(autores)
Fernando Aldana y Gonzalo León
(entradilla)
La Oficina
de Ciencia y Tecnología (OCYT) es, cronológicamente, la antesala del actual
Ministerio de Ciencia y Tecnología. Su breve existencia, apenas dos años,
supone también el punto de engancheunión
entre la estructura diseñada en los años ochenta y la entrada al nuevo milenio.
Es en ese breve espacio temporalperíodo,
señalan los autores, que cuando trata de dinamizarse un sistema
estancado desde hace un tiempo y se empiezan a diseñar opciones que formarán
parte de la etapa posterior.
The Oficina de
Ciencia y Tecnología (OCYT, Science and Technology Office) is chronologically
the beginning of the current Department of Science and Technology (Ministerio
de Ciencia y Tecnología). Its short existence, slightly over 2 years, has
witnessed the merging that has taken place between the structures originally
developed in the 80s and the beginning of the new millennium. The authors state
that during this short period of time, this institution has aimed at energizing
a system that has been inactive for a long period and is beginning to design
opportunities that should help configure new future phases.
(destacados)
-
Si se deseaba en 1996 una mejora sustancial del sistema de
Ciencia-Tecnología-Empresa y la inyección de muchos más recursos públicos para
la I+D, era necesario involucrar a las más altas instancias del país en el
proceso
-
Posiblemente, la creación de la OCYT se interpretó como una solución
transitoria que permitiese iniciar una política científica y tecnológica en la
AGE integrando todas las piezas, a la espera de una solución definitiva
- La principal función de la OCYT fue facilitar la
creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología, lugar donde se ha reencarnado
la mayor parte de sus funciones, al tiempo que han desaparecido otras ligadas a
su coordinación entre diversos ministerios
La vigente Ley de Fomento y Coordinación General de la
Investigación Científica y Técnica, conocida como «“Ley
de la Ciencia”»1
(Ley 13/86) asigna a la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología
(CICYT) la responsabilidad de coordinar y promover la ciencia y la tecnología
en España empleando como instrumento básico el Plan Nacional de Investigación
Científica y Desarrollo Tecnológico (PN)o. Tanto la
Ley de la Ciencia como los sucesivos PPN lanes Nacionales habían
sido instrumentos válidos de progreso del sistema de ciencia y tecnología
español aunque algunos de sus objetivos distaban de cumplirse.
En el año 1996, la Presidencia de la CICYT estaba ejercida
por el titular de la cartera de Educación y Cultura. Para facilitar las
funciones de la CICYT existía una Secretaría General del PN Plan Nacional adscrita
al Ministerio con competencias en Eeducación sSuperior
(aunque con distintos nombres a lo largo decon los años)
y cuyo titular, sSecretario
Ggeneral del Plan Nacional,
tenía rango de dDirector
gGeneral
en el citado Mministerio
y actuaba también de sSecretario
de la CICYT.2
Otros ministerios tenían también competencias en I+D. Como
ejemplo, el Ministerio de Industria teníia sus
propios planes, orientados a la financiación de la actividad de I+D e
innovación de las empresas y con recursos económicos superiores. En otros
casos, como el de Sanidad, a través del Fondo de Investigaciones Sanitarias (FIS), se
producía, además, una duplicación de actuaciones sobre las mismas áreas
científicas con los programas del PNPlan Nacional.
En este sentido, coexistiendo con el PNPlan Nacional
pero no incluidas en el mismo, existían otras múltiples actividades de
financiación y ejecución de la I+D en España financiadas por la Administración
General del Estado (AGE). Se definían y ejecutaban al
margen de éste y, por tanto, sin una intervención directa de la CICYT. Como
muestra, el Fondo Nacional que financiaba el PNPlan Nacional
sólo suponía alrededor del 8 % de los recursos disponibles.
Por otro lado, diversos Organismos Públicos de Investigación
(OPI) dependían de diversos departamentos ministeriales de carácter sectorial
con una
nivel de reducida coordinación reducido entre
ellos. En algún caso, ligados a programas de financiación para entidades
externas. Esto tenía lugar en un momento en que las Ccomunidades Aautónomas (CCAA)
empezaban a incrementar lentamente sus presupuestos de I+D y las
universidades estaban prácticamente transferidas a las mismas.
La consecuencia de todo ello era la consideración en la
práctica del PNPlan Nacional como un “plan de investigación”»
fundamentalmente destinado a los investigadores del sistema público,
básicamente de las universidades y el Consejo Superior de Investigaciones
Científicas (CSIC). Es cierto que existían también los denominados proyectos concertados que,
apoyados
en la gestión por el CDTI, permitían la interacción entre grupos de
investigación del sector público y empresas, pero su número era reducido. Esta
visión limitaba la capacidad de la CICYT para la coordinación y el
establecimiento de prioridades reales en ciencia y tecnología para todo el
país.
Era evidente con esa situación de partida que si se deseaba
en 1996 una mejora sustancial del sistema de cCiencia, -tTecnología y e-Empresa
(C-T-E), y la inyección de muchos más recursos
públicos para la I+D (con presupuestos estancados desde hacía unos años), era
necesario involucrar a las más altas instancias del país en el proceso. Y
hacerlo de tal modo que la coordinación entre todos los actores fuese posible y
mejorase el aprovechamiento de los recursos disponibles.
Existía, al menos teóricamente, la posibilidad de proponer
la creación de un ministerio destinado a estos fines que incorporase todos los
recursos y organismos. Pero esa opción, inédita en la historia española,3a[1],
era difícil de llevar a la práctica en una legislatura ya iniciada.
La otra opción pasaba por reconocer a la Ley de la Ciencia todo
su valor, conseguir que la CICYT fuese capaz de elaborar una estrategia común
de I+D englobando todas las actuaciones y que, presidida por el Ppresidente
del Gobierno, fuese capaz de pivotar un cambio de rumbo presupuestario. Este
diseño se realizó en el verano de 1996 y ésta fue la opción elegida.
Desde enero de 1997, tras unos leves retoques en la Ley de
la Ciencia para permitirlo, el Ppresidente
del Gobierno ejerce como pPresidente
de la CICYT, cargo que mantiene en el momento actual. Los Mministros de
Educación y Cultura y de Industria y Energía actuaban entonces como vVicepresidentes.
La Comisión Permanente estaba presidida por el titular de la cartera de
Educación y Cultura.
Con el pPresidente
del Gobierno a la cabeza de la CICYT no desaparecen los problemas del día a
día. El problema de la coordinación entre los ministerios con mayores
competencias en este terreno (Educación e Industria) se hizo evidente una vez
más dado que la Secretaría General y la Presidencia de la Comisión Permanente
residían en Educación.
Se acercaba, por otro lado, el momento de la preparación de
un nuevo Plan Nacional. Pero si se deseaba hacer algo distinto, e involucrar a
todos los departamentos ministeriales en la elaboración de prioridades y en su
posterior ejecución, era necesario disponer de una entidad
diferente a la Secretaría General del PNPlan Nacional,
no vinculada a un ministerio concreto, pero con la capacidad y el apoyo
político desde Presidencia del Gobierno para poder hacerlo. Ello fue el origen
de la Oficina de Ciencia y Tecnología (OCYT).
Posiblemente, su creación se interpretó como una solución
transitoria que permitiese iniciar una política científica y tecnológica en la AGE
Administración
General del Estado integrando todas las piezas. A la espera de una
solución definitiva que la propia OCYT podría ir preparando.
Este breve artículo pretende resumir la historia a partir de ese momento de un poco más de dos años intensos y fructíferos de vida de la OCYT que desembocaron, al comienzo de la siguiente legislatura, en la desaparición de la OCYT y en la creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología.
La creación de la Oficina de Ciencia y
Tecnología (OCYT), a través del Real Decreto (RD 111/1998),4
se realiza en la práctica como «“escisión”» de la
antigua Dirección General de Investigación y Desarrollo del Ministerio de
Educación y Cultura (que también asumía las funciones de la
Secretaría General del PNPlan Nacional). Ello explica la procedencia
de las personas que nutrieron inicialmente la OCYT y la mayor parte de las
funciones heredadas.
Con la creación de la OCYT como unidad de apoyo a la CICYT se pretendía formalmente, entre otros objetivos:
1. Coordinar la preparación del
nuevo PNPlan Nacional con una perspectiva más amplia
e integradora.
2. Coordinar la participación de España en los organismos y programas internacionales de I+D en los que participa.
3. Coordinar las relaciones con
las CCAAcomunidades autónomas favoreciendo un impulso
de la I+D en cada una de ellas.
4. Coordinar la construcción de las grandes instalaciones científicas.
El diseño de la OCYT se realizó bajo la premisa básica de no
crear una estructura administrativa pesada (no se olvide que quedaba adscrita
al gabinete del Ppresidente del Gobierno) y, por tanto, con un
número reducido de personas.
Tampoco se pretendía que gestionase grandes sumas de dinero
para evitar que se dedicase fundamentalmente a la gestión administrativa y
quedase relegada su función básica de planificación y coordinación. Con ello,
la gestión del Fondo Nacional permaneció en la Secretaríia
de Estado del Ministerio
de Educación y CienciaEC, d.
Decisión que consagró su visión como un “«fondo”» para la investigación
de los investigadores del sistema público.
Como
resultado de la discusión y compromisos que jalonaron la creación de la OCYT,
sus recursos económicos estaban fundamentalmente relacionados con algunos
programas de difusión, acciones especiales ligadas a la coordinación con las CCAAcomunidades
autónomas, y con las grandes instalaciones científicas.
Tras la declaración genérica de competencias de la OCYT
contenida en el RD 111/98, fue necesario construir y dar
contenido en la práctica a la coordinación desde un enfoque posibilista. Veamos
algunos ejemplos de actuaciónactuación.:
La coordinación con las comunidades autónomas CCAA.
La creación de la OCYT supuso mantener un compromiso de la CICYT
desde un par de años antes con el reforzamiento de la interacción con las CCAAcomunidades
autónomas. En 1997 se puso en marcha un programa
de financiación de proyectos de I+D de carácter más aplicado financiados con
Fondos Estructurales y con una intervención más directa de las CCAAcomunidades
autónomas en los procesos de selección de propuestas.
En aquel momento, se consideró necesario incrementar la
coordinación con unos actores de importancia creciente como eran las CCAAcomunidades
autónomas y construir las bases para un diseño del futuro PNPlan Nacional
en el que las CCAAcomunidades autónomas deberían tener un nivel
de coordinación mayor.
Como el enfoque de la Ley de la Ciencia, a través del Consejo
General, era el de una cooperación voluntaria y no forzada entre la AGE
Administración
General del Estado y las CCAAcomunidades
autónomas, el logro de los objetivos sólo podría basarse en la creación
de un clima de credibilidad y confianza mutua. Y la OCYT ayudó a crear este
clima manteniendo múltiples grupos de trabajo y contactos continuos con las CCAAcomunidades
autónomas para intercambio de información relativos a la elaboración del PNPlan Nacional.
Prueba de este clima de colaboración es que el PNPlan Nacional
se aprobó sin ninguna enmienda ni voto en contra en el Consejo General por
parte de las CCAAcomunidades autónomas.
La coordinación en el
ámbito presupuestario
La Comisión Permanente de la CICYT en su sesión celebrada el
día 20 de abril de 1998, acuerda encargar a la OCYT, como unidad de apoyo a la
CICYT, la tarea de coordinar con los ministerios afectados la elaboración de
las directrices científico- técnicas
y presupuestarias para la elaboración de la función 54 en los Presupuestos
Generales del Estado de 1999.
En el ejercicio del mandato anteriormente citado, y tras
acuerdo de la reunión mantenida el 8 de mayo de 1998 con los Directores
Generales miembros de la CICYT, se preparó por la OCYT un documento que tenía
como objetivo principal proponer y justificar las prioridades concretas que
deberían tenerse en cuenta para la elaboración de los Presupuestos Generales
del Estado de 1999 y su cuantificación económica preliminar. Ese documento se aprobó y fue la base
del incremento presupuestario en ese año.
Una de las primeras decisiones de la OCYT, y la más
importante en relación con grandes instalaciones científicas, fue proponer la
decisión de construcción del gran telescopio segmentado de 10 metros en el
observatorio del Roque de los Muchachos en la Isla de la Palma. Con ello se
cerraba un larguísimo períiodo
de indecisión y se apuntalaba una gran instalación en un observatorio
internacional de primer orden pero con escasos instrumentos españoles.
El resultado de la decisión fue también demostrar que con la
OCYT se podía acelerar la toma de decisiones de calado económico importante en
la política científica española. También supuso un ejemplo de coordinación con
las CCAAcomunidades autónomas y de aplicación de fFondos
eEstructurales
a la I+D. Conllevó, asimismo, la realización de conversaciones con otros países
para asegurar la participación internacional. Conversaciones que finalmente, concluyeron
tras el comienzo de actividades del Ministerio de Ciencia y Tecnología.
Pero la responsabilidad fundamental de la OCYT estuvo ligada
al proceso de elaboración del PNPlan Nacional.
Este proceso se llevó a cabo según un plan previsto y ejecutado sin retrasos
durante año y medio. Este esfuerzo consumió la mayor parte de las energías de
la OCYT durante los últimos meses del año 1998 y el todo el año
1999.
Para coordinar a todos los departamentos ministeriales con
competencias en I+D, se decidió crear bajo la coordinación de la OCYT, un «“órgano
informal”» pero decisivo, conocido internamente como
GPAN (Grupo de Planificación de Alto Nivel) constituido por los directores
generales con responsabilidades directas. Con ello se creó una dinámica de
trabajo y cooperación con altibajos pero que permitió presentar textos
consensuados a la CICYT.
Dentro de este proceso de elaboración del PNPlan Nacional
se añadió también la polémica relativa a la discusión de los diferentes
borradores de la “Ley de Innovación”
promovida por el antiguo Ministerio de Industria y Energía. Con independencia
de la discusión teórica relativa a la relación entre la I+D y
la innovación tecnológica en un modelo sistémico de innovación, la discusión se
centraba en las consecuencias que tendría su puesta en marcha para el futuro PNPlan Nacional.
Desde nuestro punto de vista consagraba un PNPlan Nacional
restringido en ámbito y recursos al sistema público.
Desde la OCYT se mantuvo una posición favorable al apoyo de
medidas fiscales que favoreciesen la innovación y la puesta en marcha de nuevos
instrumentos crediticios o a favor de nuevas empresas propuestas por el
Ministerio de Industria y Energía. Pero desde el punto de vista de la OCYT, eso
no requería el diseño de una nueva Ley ni concebirlas independientemente del
nuevo PNPlan Nacional, sino simplemente realizar los
retoques necesarios de las leyes fiscales.
Finalmente, esa postura fue la que el Ggobierno
español adoptó y el PN Plan Nacional de Investigación Científica y
Desarrollo Tecnológico, incorporando el término de iInnovación en
su título y las acciones necesarias para promovier
ésta en su contenido, pudo culminarse a tiempo.5
1.• La experiencia demostró que, posiblemente,
la OCYT debería haber tenido un presupuesto superior para facilitar la función
de coordinación. La disposición de fondos permitía iniciar actuaciones de
coordinación y la puesta en marcha de nuevas iniciativas junto con otros
actores. Su efecto se hizo patente en la discusión con las CCAAcomunidades
autónomas para avanzar en los borradores de los acuerdos con cada una de
ellas en el marco del PNPlan Nacional.
2.• Su puesta en marcha bajo el «“síndrome
de la escisión”» con el Ministerio de EEducación y Ciencia
provocó muchas dificultades que se prolongaron demasiado en el tiempo. Con las
limitaciones derivadas de su creación «“a
coste cero”» no fue posible disponer de un equipo de
personas de diversas procedencias que atenuasen la visión inicial de un órgano
procedente de Educación. Al final, el talante personal de las personas
implicadas lo hizo posible.
3.• Desde
nuestro punto de vista, su principal función fue facilitar la creación del
Ministerio de Ciencia y Tecnología como siguiente paso natural después de la
creación de la OCYT. En el MCYT se ha reencarnado la mayor parte de las
funciones de la OCYT y han desaparecido otras ligadas a su coordinación entre
diversos ministerios. A pesar de que parte de esa necesidad de coordinación
desaparece al quedar bajo un mismo Ministerio, es necesario seguir
profundizándola con los demás departamentos ministeriales, aprovechando el
marco de la CICYT, y en particular, con las CC.AAcomunidades
autónomas para proseguir en el desarrollo y articulación de nuestro
sistema de ciencia-, tecnología y -empresa.
Fernando Aldana es Catedrático de
Tecnología Electrónica y Director de la Oficina de Innovación y Tecnología
Empresarial de la Universidad Politécnica de Madrid. Es asesor especial del
comisario de Investigación de la Unión Europea, Philippe Busquin, Presidente
del Consejo de Administración del Centro Común de Investigación de la Unión Europea y Jefe de la
Delegación de la Unión Europea en el programa Intelligent Manufacturing Systems
(IMS). Es, asimismo, Presidente del Cluster de la Acuicultura de Galicia. Desde
mayo de 1996 hasta enero de 1998 fue Director General de Investigación y
Desarrollo del Ministerio de Educación y Cultura. Desde enero de 1998 hasta
mayo de 2000 fue Director de la Oficina de Ciencia y Tecnología en la
Presidencia del Gobierno; durante todo este período fue Secretario de la
Comisión Interministerial de Ciencia y
Tecnología.(perfiles)
Fernando
Aldana es Catedrático de Tecnología Electrónica en la Universiad Politécnica de
Madrid. En 1998 fue nombrado director de la Oficina de Ciencia y Tecnología
(OCYT). Con anterioridad había sido Director General de Investigación y
Desarrollo en y miembro del Consejo de Universidades. En la actualidad es el
responsable español del Grupo de Alto Nivel (HLG) en el Programa Eureka.
Gonzalo León
es CCatedrático de Ingeniería tTelemática de la Universidad Politécnica de
Madrid. Es Ha sido Ppresidente del Comité Asesor de Grandes
Instalaciones Científicas de la Comisión Interministerial de Ciencia y
Tecnología (CICYT) y Ddirector del Servicio Europa I+D de la misma Comisión.
Actualmente es director del Servicio Europa I+D de la Conferencia de Rectores de Universidades Españolas (CRUE).
1
Ley 13/86 de Fomento de la iInvestigación
Ccientífica
y Ttécnica, conocida como (Ley de la Ciencia.)
2 Planificación
estratégica en el Marco de la CICYT. CICYT, d. Diciembre
1997.
3 El efímero
Ministerio de Universidades e Investigación propuesto por la UCD en el año 1982
(previo a la Ley de la Ciencia) surgía en un momento en el que la visión de la
I+D se abordaba desde un modelo lineal y dejaba fuera el desarrollo tecnológico
industrial.
4 Real Decreto.D.
111/98 de Constitución de la OCYTOCT,.
BOE. enero 1998.
5 Plan
Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica
(2000-2003). I+D+I, Noviembre 1999
frases
destacadas
«Posiblemente, la creación de la OCYT se interpretó
como una solución transitoria que permitiese iniciar una política científica y
tecnológica en la Administración General del Estado integrando todas
las piezas, a la espera de una solución definitiva.»
«La principal
función de la OCYT fue facilitar la creación del Ministerio de Ciencia y
Tecnología, lugar donde se ha reencarnado la mayor parte de sus funciones, al
tiempo que han desaparecido otras ligadas a su coordinación entre diversos
ministerios.»
[1] El
efímero Ministerio de Universidades e Investigación propuesto por la UCD en el
año 1982 (previo a la Ley de la Ciencia) surgía en un momento en el que la
visión de la I+D se abordaba desde un modelo lineal y dejaba fuera el
desarrollo tecnológico industrial.